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Por: Jerónimo Samper Salazar*
Sea la oportunidad para rendirle un homenaje especial a Orlando Fals Borda, además de los que ya se han producido en estos últimos días, a raíz de su reciente muerte, esta vez recordando algunas de sus memorables ideas y palabras acerca del reordenamiento territorial necesario de nuestro país, cuestión que él defendió con ahínco y cuyos fundamentos ideológicos constitucionales tanto le deben a su usual y retórica iniciativa, a lo largo del país.
Lo primero, la urgencia con la que ya desde los inicios de la década de los noventa le parecía debía asumirse prontamente la redefinición, no solo de los imprecisos límites geográficos entre las distintas entidades territoriales, sino de la actual estructura y formulación del tipo de estado que nos gobierna, encaminando todos los esfuerzos posibles hacia una concepción de Estado-Región, distinta a la del Estado-Nación que sostuvimos durante más de cien años y aún todavía.
Habiendo sido designado secretario de la Comisión de Ordenamiento Territorial surgida de la disposición transitoria No. 38 de la constitución política de 1991, que ejerció sus funciones durante los tres años de vida que se le concedieron para “formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la división territorial del país a las disposiciones de la Constitución”, se preocupó especialmente por registrar y conservar la extensa memoria de las sesiones de trabajo correspondientes, la que hoy se puede consultar en el Fondo que lleva su nombre y que hace parte del Archivo General de la Universidad Nacional, en la cual se da cuenta de las discusiones, debates, foros, propuestas, estudios, conceptos y numerosos documentos que la formaron para que, como decía alguno de los eminentes partícipes de dicho proyecto (Jorge Hernán Cárdenas), quedara plasmada allí, sólo gracias a su empeño, la historia más reciente de los esfuerzos por hacer realidad uno de los propósitos más importantes de nuestro espíritu constituyente que se tendría que reflejar, un buen día de estos, en una nueva organización territorial para el país.
Retomemos, pues, algunas de las apreciaciones del doctor Fals, en forma muy resumida, acerca del tema:
En primer lugar, sobre la definición de lo que se debiera entender como ordenamiento territorial, la cual se gestó en el seno de la Comisión mencionada, de la siguiente manera: “entendemos por ordenamiento territorial un conjunto de acciones concertadas para orientar la transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos, buscando su desarrollo socioeconómico, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las potencialidades del territorio considerado y la armonía con el medio ambiente”.
Según Fals, esta definición no solo incluye los aspectos político-administrativos sino también los referidos a la defensa ambiental, pues se trata de dos aspectos o enfoques fundamentales, y de urgente consideración, “puesto que no es simplemente dividir el territorio y ponerle hitos, sino saberlo hacer para defender el medio ambiente y facilitar al habitante de estos territorios su progreso y su bienestar”.
Hablando entonces de las distintas clases de entidades territoriales creadas o, mejor, reconocidas por la apenas incipiente constitución de 1991 (estos pensamientos se expresaron en un foro sobre la materia organizado por el Congreso de la Republica, llevado a cabo recién expedida ella), se refirió con peculiar atención a las muevas categorías introducidas de las regiones, las provincias y los territorios indígenas, como propuestas nuevas con las cuales se estaría propiciando una verdadera descentralización y autonomía pregonadas por la misma constitución y, al mismo tiempo, se estaría produciendo un distanciamiento necesario del modelo centralista predominante y rutinario del Estado-Nación, heredado de Europa en el siglo XIX , “con su autoritarismo y verticalidad”, dándole paso al Estado-Región.
En este esquema, caben también las entidades clásicas: el municipio, como entidad fundamental, con “suficientes recursos para ofrecer de manera eficiente todos los servicios públicos, todos ellos”, el departamento como la entidad que “vincula al municipio con la Nación” y los distritos, como respuesta al nuevo fenómeno de la conurbación. Esto último mereció una observación particular en relación con la opinión sentada en ese entonces por la Comisión de Ordenamiento Territorial de no admitir la existencia de nuevos distritos a más de los tres que dispuso la propia constitución en 1991 (el Capital, el Turístico de Cartagena y el Cultural, Turístico e Histórico de Santa Marta), por un criterio eminentemente financiero, consistente en que, según la constitución, todo distrito tiene derecho a participar en el situado fiscal departamental y si aumenta el número de distritos proporcionalmente, “debería disminuir el situado fiscal de los departamentos”, al aumentarse el número de entidades consideradas como tales.
De ahí que habría que optar o por disminuir el número de los departamentos para aumentar el de los distritos, o congelar ahora mismo el número de estos. Ciertamente, la lógica aritmética aplicada en este caso resulta interesante, pues se trata de no seguir dividiendo en muchas más partes la misma cantidad de recursos del situado, haciéndolas cada vez más pobres, consecuentemente. En este punto, hay que destacar la especial forma en que Fals solía dejar entrever las conclusiones de lo que verdaderamente quería decir a través de estos comentarios aparentemente tan simples: en este caso, hay que intuir que se estaba realmente refiriendo a la opción, más bien, de constituir las Regiones, porque estas, según nuestra constitución, son sumatoria de varios departamentos, con lo cual se reduciría sustancialmente el “número” de las entidades territoriales beneficiarias de dicho situad.
Contrasta, a todas estas, el resultado posterior que se dio con la refrendación constitucional de nuevos distritos, lo cual desestimó por completo el criterio de la Comisión de Ordenamiento Territorial a este respecto. A partir de entonces, Barranquilla, Buenaventura y Tumaco pasaron a sumar el listado de los distritos.
Por otra parte, también previno sobre la tendencia también vigente de crear, a su vez, nuevos departamentos, como en el caso de Bolívar, en donde, de tiempo atrás se viene insistiendo en ello, para separar el sur del mismo de la influencia de Cartagena o, en el Pacífico, en donde las comunidades negras bogan por su autonomía e independencia frente al Cauca, Nariño y Valle.
Leamos lo que decía al respecto:
“Alguien dirá, de pronto no es viable tener un departamento del Pacífico en las condiciones de pobreza y de aislamiento en que existen, pero así también decían de muchas partes del país que eran pobres, pero que en realidad no lo eran, tenían las riquezas escondidas y cuando las descubrían, aunque eran marginales, aquellos llamados más civilizados las sacaban de allí para enriquecer a otros y no a los habitantes de esas regiones, caso Chocó, porque platino y oro no podían haber más que allí en esos territorios, y miren cómo está”. A eso, lo llamo yo, poner el dedo en la llaga!
En cuanto a la Provincia, reiteraba Fals el hecho de que Colombia siempre ha convivido con esta particular forma de ser territorial, mencionando, entre otras, que nuestra nación nació como país provincial y el primer nombre que tuvimos fue, justamente, el de Provincias Unidas de Nueva Granada, constituido por 22 de ellas, en ese momento de 1811. A partir de las reformas de 1945 se consideraron obsoletas, pero, a su buen juicio, “el pueblo colombiano decidió mantenerlas vivas y aunque no tenían vida legal, el pueblo les concedió esa vigencia”.
El reto de la construcción de las Regiones sí tendría que tomar más tiempo (hablaba él de un período probable de unos 30 años para consolidar la nueva estructura territorial del país, comparando el proceso con aquel que se dio, por ejemplo, en Francia, en donde habiendo existido antes 180 departamentos, ahora son solo 22 Regiones) .
Y, en lo que respecta a los territorios indígenas, hay que destacar con muchísimo respeto la profunda convicción de criterio con que expresó, refiriéndose a los indígenas, que:
“En la constitución del 91 se les reconoció sus derechos, de que eran vivos, de que podrían ser ciudadanos, que no era necesario seguirlos tratando como menores de edad, que tenían sus culturas, sus lenguas, su personalidad histórica y que al cumplir 500 años desde la Conquista de América era más que justo devolver a ellos parte, aunque ínfima, de lo que les correspondía y de lo que eran dueños. Y así se hace un acto de justicia histórica y también humana y social”.
Los territorios indígenas, decía él, deben de todas maneras articularse con los municipios o departamentos en donde se localizan y, en aquellos sitios donde se formen los consejos territoriales, estos no podrán ser homogéneos, pues tienen que tomar en cuenta la realidad de ocupación de otros grupos étnicos. Sería el caso de la Sierra Nevada de Santa Marta (el más significativo, tal vez), en donde, existiendo tres grupos distintos, indígenas, negros y colonos (campesinos de distinto origen), como también la presencia de grupos guerrilleros, “un consejo territorial no podría funcionar si no tiene como meta la paz regional y si en su constitución no entran de igual a igual” dichos habitantes.
Estas son apenas algunas de las mínimas referencias escritas que encontramos sobre las ideas de Orlando Fals Borda alrededor del tema crucial del reordenamiento territorial colombiano y debieran servir para volver a retomarlo, como ejercicio fundamental de concientización acerca de la importancia que continúa teniendo, en todo tiempo, su configuración.
Como añadidura, me atrevería a decir que el asunto rebasa el mero prospecto de un proyecto de ley orgánica (la LOOT) y se extiende hasta la consideración posible de una revisión sustancial de los lineamientos constitucionales respectivos, apenas si se tienen en cuenta algunos aspectos, entre otros:
La desfijación de los rigurosos límites de los propios departamentos como aquellos a los que se debe sujetar la creación de las Regiones, permitiendo que dichos límites obedezcan a criterios geográficos y ambientales apropiados y no solo a la simple sumatoria de ellos (así se hizo en el caso de las áreas metropolitanas, derogando la caduca consideración de la anterior constitución de que estas se organizarían entre municipios de un mismo departamento!);
La posibilidad de la conversión inmediata en Región, como entidad territorial, de aquellos territorios que consideren posible superar, de una vez, el previo paso hacia las RAPS (Regiones de Planificación); y,
La corrección de las inconsistencias aún prevalecientes sobre los asuntos que se deberán o no, al fin de cuentas, incluir dentro de una LOOT, precisándolas, como también la condición de que esta deba constituirse en un solo texto que las incluya todas o que quede la opción de hacerlo en forma fragmentaria.
Esto, como iniciativas preliminares para asumir entonces una tarea, quizá titánica, de conformación, de una vez por todas, de aquel Estado-Región con que han soñado no solo Fals sino muchos otros “dolientes” de tan trascendental tema.
* Abogado, con especialización en planificación, desarrollo urbano, reforma urbana, planes de ordenamiento territorial y gestión pública de planeamiento, así como en docencia de derecho urbano y territorial, bases constitucionales y legales de la planeación y capacitación administrativa a funcionarios públicos. Correo electrónico: jerosam57@hotmail.com.
