Ingrese o regístrese acá para seguir este blog.
Por: Jerónimo Samper Salazar*
Respecto de los variados temas que conciernen a la forma en que se han puesto en práctica las normas contenidas por la “ley de desarrollo territorial”, como se conoce a la número 388 de 1997 y que contiene, entre otras, las disposiciones sobre los componentes y expedición de los “planes de ordenamiento territorial” (POT) de los municipios, distritos y del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, está el del régimen de conservación arquitectónica de los bienes inmuebles de interés cultural, el cual hace parte importante de las políticas y regulaciones que han de estar más o menos detalladas en dichos planes.
Para el caso de Bogotá, Distrito Capital, y hablando exclusivamente de los bienes individualmente considerados como de interés cultural, esto se ha enmarcado dentro de los siguientes lineamientos:
Las regulaciones traídas, como primera medida, por el decreto 619 de 2001 y 469 de 2003, compiladas luego por el decreto 190 de 2004, todos ellos de carácter distrital, que constituyen el POT de la capital de la república y, muy en particular, por el Decreto 606 de 2001, expedido por el Alcalde Mayor y por el cual “se adopta el inventario de algunos Bienes de Interés Cultural, se define la reglamentación de los mismos y se dictan otras disposiciones”.
El tema da lugar a muchas consideraciones, las cuales podrán ser tratadas en sucesivas ocasiones, si ello lo amerita, pero, por ahora, viene bien hablar de algunos aspectos básicos del mismo que, a mi juicio, han de ser tenidos en cuenta para una aproximación jurídica del mismo, pues los asuntos que tienen que ver con los criterios de valoración de la calidad de los bienes sobre los que trata y que soportan su declaratoria como “bienes de interés cultural” escapan a la disposición y preparación profesional de quien esto escribe y tendrían que ser tratados por expertos en la materia, y no solo por ellos, aunque hacen parte fundamental del régimen respectivo, como se verá.
El punto de partida es el texto de la ley 397 de 1997 o ley general de cultura, artículo 4, cuando se refiere a que hacen parte del patrimonio cultural de la nación, – además de los previstos por ella misma-, “los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano,…”, etc. Esto quedó reiterado por la ley 1185 de 2008, que modifica y adiciona la 397 de 1997, artículo 1.
Así mismo, se consideran bienes de interés cultural, según este mismo artículo, aquellos de los ámbitos “nacional, departamental, distrital, municipal, o de los territorios indígenas o de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993y, en consecuencia, quedan sujetos al respectivo régimen de tales, los bienes materiales declarados como monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras denominaciones que, con anterioridad a la promulgación de esta ley, hayan sido objeto de tal declaratoria por las autoridades competentes, o hayan sido incorporados a los planes de ordenamiento territorial”.
Esto abre el horizonte de los bienes de interés cultural que pueden ser declarados como tales por las autoridades competentes de los ámbitos correspondientes y este es el caso que nos interesa. Esto, por cuanto, paso seguido, estas mismas leyes han definido el procedimiento para las respectivas declaratorias y estas pueden recaer sobre un bien material en particular, o sobre una determinada colección o conjunto, caso en el cual la declaratoria contendrá las medidas pertinentes para conservarlos como una unidad indivisible. Ha de entenderse esto así porque nada impide que en adelante, a partir de la vigencia de la ley mencionada, dichas autoridades produzcan las declaratorias correspondientes y, de hecho, eso es lo que ha venido sucediendo.
En Bogotá, el decreto 215 de 1997, (como también algunas regulaciones de más vieja data), ya había definido normas respecto del tratamiento de conservación arquitectónica para los inmuebles a los cuales se les asignó dicho tratamiento, en desarrollo de lo previsto por el Acuerdo 6 de 1990 que contenía el estatuto para el ordenamiento físico de la capital (en ese entonces denominada como distrito especial, según la constitución anterior).
Posteriormente, a partir del nuevo régimen dispuesto por la ley 388 de 1997 y bajo cuyas previsiones se impulsó y expidió el plan de ordenamiento territorial de Bogotá, a través del Decreto 619 de 200, posteriormente modificado por el Decreto 469 de 2003 y finalmente recopilado en un solo texto a través del Decreto 190 de 2004, se produjeron las principales regulaciones respecto de estos bienes, que, en resumidas cuentas, consisten en lo siguiente:
El patrimonio cultural del Distrito Capital está constituido, entre otros, por los bienes y valores culturales que poseen un especial interés histórico, artístico, arquitectónico, urbano, arqueológico, testimonial y documental, según el artículo 123 del Decreto 190 de 2004. Quedan incluidos entonces los inmuebles que nos interesan, en la medida en que tengan especial interés en los campos allí definidos.
De conformidad con la misma norma el objetivo fundamental “en relación con el patrimonio construido” es su valoración, conservación y recuperación, para hacer posible su disfrute como bien cultural y garantizar su permanencia como símbolo de identidad para sus habitantesy esto resulta clave para la consideración de los criterios que han de prevalecer para determinar los casos en que procede o no la declaratoria de un inmueble como bien de interés cultural, pues de no tratarse de aquellos que contienen los valores “culturales” que se les atribuyen y, además, no se considere que ameritan su valoración, conservación y recuperación como “símbolos de identidad” colectiva, no debería recaer sobre ellos dicha declaratoria.
Y es que este es el punto: la expresión normativa mencionada parece concretar una acción estatal encaminada a asegurar, en este sentido, la prevalencia del interés general, colectivo, sobre el interés particular, por lo cual los propietarios privados de los bienes inmuebles sometidos a dicho régimen no podrán destinarlos a función distinta a la de su conservación e, incluso, recuperación, como lo dice la norma, para el caso de aquellos que requerirían intervenciones especiales de carácter arquitectónico o de ingeniería civil que garantizaran su preservación y, todo ello, debe proceder mediante algún tipo de compensación, pues no puede pregonarse la consabida prevalencia sin que se estime y valore igualmente el esfuerzo particular, representado en recursos económicos y de seguridad, para el cabal cumplimiento de la función adherida a dicho condicionamiento.
Claro es el enunciado de la ley 388 de 1997, artículo 48, en relación con ello: “Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten”.
El procedimiento que se ha seguido en estos casos ha estado rodeado de cierta improvisación jurídica y técnica, lo que ha traído consecuencias que debieran ser materia de atención explícita por parte de las autoridades urbanísticas de la ciudad y muy en especial de las encargadas de formular las políticas que rigen la misma, en lo concerniente a las declaratorias correspondientes, al régimen impositivo bajo el cual ha quedado prácticamente envuelto el tema, que no concertado adecuadamente, ni aún establecido bajo criterios que permitan decisiones fundadas no siempre en razonamientos objetivos sino evidentemente subjetivos, basadas en juicios de valor perfectamente controvertibles en muchos casos.
Las compensaciones, establecidas bajo las reglas generales del POT, articulo 316 del decreto 190 de 2004, han sido poco recíprocas, y por demás, tampoco muy atractivas para estimular la conservación de dichos bienes por parte de los propietarios privados:
Las exenciones de carácter fiscal para los propietarios de los bienes inmuebles de interés cultural ya no se aplican (existieron hasta antes de la vigencia del actual plan de ordenamiento territorial de Bogotá y el desarrollo de las previsiones del artículo 318 del decreto 190 de 2004, acerca del nuevo establecimiento de estos incentivos por parte del concejo distrital no se ha hecho efectivo).
La equiparación de los inmuebles al estrato uno (1) para efectos de la reducción considerable del costo de los servicios públicos domiciliarios se sostuvo exclusivamente para los inmuebles que mantengan el uso residencial (sin un criterio muy claro acerca de por qué otros usos no podrían igualmente garantizar su adecuada preservación, para cumplir con los objetivos previstos por la ley).
No han sido tampoco de buen recibo los demás incentivos dispuestos por este mismo artículo, referidos a los condicionamientos para la permisividad de otros usos distintos o a la exención de la obligación de construir estacionamientos adicionales a los que posea la edificación original para ellos.
En cambio, las decisiones relacionadas con la adecuada reglamentación de un posible régimen de transferencia de derechos de edificabilidad (que fue materia incluso de una acción de cumplimiento fallida, ver sentencia del Consejo de Estado, de fecha 12 de abril de 2007) y la disposición efectiva de recursos públicos para el pago de las compensaciones económicas a que debiera haber lugar, en cumplimiento expreso de la ley, así fuera que se consideraran supletorias de las demás formas de compensación establecidas por la ley, cuando éstas no hayan resultado eficientes, no han encontrado ningún eco en las sucesivas administraciones distritales que han tenido que ver con el tema.
El espíritu de las normas legales que ha definido el rigor y necesidad de las compensaciones no se ha visto claramente concretado, sino más bien tenuemente considerado por las normas locales que las desarrollan, al punto de que su aplicación ha venido resultando fallida para el logro de sus propios fines, esos mismos que el propio POT distrital define como la “valoración, conservación y recuperación”de los bienes inmuebles de interés cultural, pues las obligaciones derivadas de la función social de los mismos que debiera surtirse, no ha consistido en la manifestación de deberes compartidos para su eficaz cumplimiento por parte tanto de los propietarios como del estado.
Es decir, al final de cuentas, las normas establecidas por la ley 388 de 1997, el decreto ley 151 de 1998 y decreto 1337 de 2002 han quedado escritas sin un mayor desarrollo administrativo.
Son innumerables las observaciones que habría que hacer al respecto, pues el asunto no se queda ahí y hay que aclarar que la intención de este artículo no es solamente la de poner en entredicho las decisiones de la administración al respecto, a riesgo de que se considere que somos contradictores de los fines dispuestos por la constitución y las leyes y neguemos la importancia de la preservación colectiva del patrimonio cultural del país, aun cuando se trate tan solo del caso de la capital, pues no cabe duda acerca de que la memoria física estimable de nuestras ciudades como “símbolo de la identidad para sus habitantes” es evidente.
Solo que la determinación e identificación concreta de los bienes inmuebles que harían parte de ella no es un asunto que pueda dejarse a la calificación unilateral de la administración local.
No lo podemos considerar así, simplemente porque esté envuelta en ella el concepto favorable de un consejo asesor de patrimonio distrital, en el cual supuestamente participen, entre otros, los delegados de la sociedad colombiana de arquitectos, de la academia colombiana de historia, un “experto en el ámbito de la conservación del patrimonio cultural”, nombrado por el alcalde mayor y un delegado del consejo nacional de monumentos, si éste acepta, según ha quedado dispuesto por los decretos distritales 918 de 2000 y 134 de 2004.
Igual consideración merecen los “criterios de calificación para la declaratoria de Inmuebles y sectores de interés cultural del ámbito distrital” (artículo 303 del decreto 619 de 2000, insertado en el decreto 190 de 2004, como artículo 312), pues con su sola lectura se percibe que el lleno de los mismos queda a criterio exclusivo de dichos expertos quienes, así demuestren serlo, no están obligados a consultar ninguna clase de ratificación colectiva de los mismos, para hacer valer, precisamente, los criterios definidos por la ley y por el mismo POT al respecto.
Por supuesto que no se descarta que sean los mismos propietarios privados de los bienes susceptibles de dicho régimen quienes resulten ser, en algunos casos, los interesados en su declaratoria como bienes de interés cultural, pero aún así, estos deben esperar a que proceda la calificación prevista por las mencionadas normas y esto sería muy claro, si es que con ello pretendieran ellos mismos obtener algún provecho legítimo y lícito para el caso, pero se duda de ello, cuando lo que hay, por ahora, son simples restricciones que impiden el efectivo ejercicio de derechos urbanos sin que aparezcan en el espectro de las consideraciones que hubiere que hacer, más allá de tímidos esfuerzos públicos para reconocerlos y más bien sí, una fuerte disposición a seguir colocando sobre sus cabezas todos los deberes constitucionales y sociales que esto implica.
Continuaremos hablando de ello.
*JERONIMO SAMPER SALAZAR
Abogado urbanista
jerosamsal@gmail.com
