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Por: Jerónimo Samper Salazar*
Una de las materias de las que se ocupa de manera muy especial la constitución política de 1991, es la concerniente a la organización territorial del Estado. Desde el inicio mismo de su articulado, se habla de la autonomía de las entidades territoriales, dentro de los límites impuestos por la constitución y la ley y en el contexto de una república unitaria, en la cual se ha de reconocer el desarrollo amplio de los atributos que esto significa, lo que quedó a cargo de las decisiones legislativas que se tendrían que ir desenvolviendo desde su vigencia y, muy particular, de aquellas referidas a la ley orgánica de ordenamiento territorial.
También se dispuso la creación y conformación de la Comisión de Ordenamiento Territorial, según lo previsto por el artículo 38 transitorio, la cual tendría la función primordial de formular “las recomendaciones que considere del caso para acomodar la división territorial del país a las disposiciones de la constitución”, y que fue organizada mediante el decreto presidencial 2868 de 1991, modificado en parte por el 325 de 1992, de acuerdo con las facultades que dicho artículo concedió.
Son bien conocidas las labores adelantadas por la Comisión, durante los tres años que duró reunida y su funcionamiento dio lugar a amplios debates en todo el país convocados por ella misma, en los cuales se tuvo la oportunidad de discutir las distintas posturas alrededor de la reorganización que tendría que resultar de las nuevas previsiones constitucionales sobre ordenamiento territorial del Estado.
Sin embargo, ninguna de las recomendaciones surgidas de allí hizo curso en el Congreso de la República que se recompuso a partir de la Constitución de 1991 y, después de esto, se presentaron sendos proyectos de ley orgánica de ordenamiento territorial, que tampoco tuvieron éxito.
No ha sido esta una materia de fácil consideración por parte de los estamentos políticos colombianos, pues trae consigo la discusión, abierta o más o menos discreta, de los principios mismos de organización del Estado y que quiérase o no, nos obligarían a la definición de un nuevo tipo de conformación institucional que presuntamente, para algunos, podría revivir los conflictos suscitados por las viejas rencillas de federalismo versus centralismo, que dieron lugar a las guerras civiles del siglo 19 o a los interminables debates del siglo 20 alrededor de la extensión y mayor contenido de la descentralización administrativa.
El hecho de que no haya prosperado aún una sólida y recia iniciativa por consolidar un régimen que le dé plena vida a la consagración constitucional de la autonomía territorial, es muestra de ello y sigue reflejando una postura más bien conservadora en este campo.
Ahora vemos que ha sido expedida la ley 1454 de 2011, “por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, y esta merece varios comentarios:
En primer lugar, hace a un lado la temática reiterada por la Corte Constitucional, a lo largo de varios años de análisis de este asunto, relativa a que las materias objeto de una o varias leyes orgánicas de ordenamiento territorial son las que taxativamente han sido atribuidas a ellas por la propia Constitución y que aquellas que no estén así determinadas, serán competencia de la legislación ordinaria. Y lo hace porque casi en toda su extensión incluye temas que habrían podido ser objeto de legislación ordinaria, lo que no justificaba que se acudiera a una de carácter orgánico, quizá tan solo con propósitos de resonancia política, nada más.
Sin embargo, el tiempo dirá si sus disposiciones tendrán la trascendencia que se le debiera atribuir a una verdadera ley orgánica de ordenamiento territorial, en consideración a que su contenido haya tenido o no la importancia que se merecen los asuntos que han de ser objeto de ella, según nuestra Constitución y que, de conformidad con un criterio sistemático adecuado tendrían que ser las siguientes:
1. La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151);
2. La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288);
3. El establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos departamentos (C.P. art. 297);
4. El señalamiento de las condiciones para la conversión de una región administrativa y de planificación en entidad territorial (C.P., art. 307);
5. La determinación de las atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307);
6. La adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración y, el señalamiento de la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y
7. La fijación de las condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329).
Algunas sentencias de la Corte Constitucional consideran que hay que incluir otras materias, pero eso sería cuestión de análisis mucho más profundo, que no es del caso tratar por ahora.
Si se lee juiciosamente la ley 1454 de 2011, se verá que se ha quedado realmente corta en esta materia, pues escasamente habrá incluido la cuestión acerca de la distribución de las competencias entre la nación y las entidades territoriales, pero limitándose, palabras más, palabras menos, a reiterar el listado contenido con anterioridad por el artículo 7 de la ley 388 de 1997 y que había sido declarado inconstitucional por la sentencia C-795 de 2000 de la Corte Constitucional, reviviendo sus efectos, lo que no es ilegítimo, pero que descuida el inmenso campo de las restantes materias que tendrían que hacer parte de este asunto, como aquellas referidas a las competencias fiscales, tributarias, de policía, de atención y distribución de cargas en los sectores de educación, salud, deporte, recreación, bienestar social, transporte y movilidad, financiación de obras públicas, etc.
Nada se dijo respecto de los requisitos o condiciones que han de regular la creación de las regiones como entidades territoriales, ni de las entidades territoriales indígenas, ni para la formación de nuevos departamentos.
Es cierto que, de tiempo atrás, los aspectos relacionados con las Areas Metropolitanas han sido objeto de leyes propias, la 128 de 1994 y la más reciente, la 1625 de 2013, luego no había necesidad de incluir los asuntos concernientes a ellas.
La ley 1454 de 2011 o ley orgánica de ordenamiento territorial desarrolla, principalmente, normas relativas a los denominados “Esquemas Asociativos Territoriales”, los cuales bien podrían haber sido tratados por la legislación ordinaria, aunque no se deniega que estos han sido regulados con intenciones innovadoras, que permitirán que se abra un campo mucho mayor de posibilidades para todas las entidades territoriales, sobre todo dirigidas a que se puedan formalizar, finalmente, asociaciones activas entre ellas y la propia nación para el reparto de cargas y beneficios importantes para el desarrollo económico y social.
También incluye algunas regulaciones relativas a la organización de las regiones administrativas y de planificación (RAPS), pero de nuevo aplaza las disposiciones para la conversión de ellas en entidades territoriales, que es una de las materias a cargo de la ley orgánica de ordenamiento territorial, afirmando en su artículo 36 que las condiciones para dicha transformación serán las que “fije la ley que para el efecto expida el Congreso de la República”.
Curiosa norma esta, pues pareciera que la ley 1454 de 2011 estuviere autorizando al Congreso de la República para dictar una ley con ese propósito, pero sin atenerse a lo prescrito por el propio artículo 307 de la Constitución que indica que esto es materia de una ley orgánica y, justamente, la 1454 se autodenomina así, por lo cual mejor hubiera callado al respecto!
Eso es lo que más preocupa de esta ley 1454 de 2011, porque si se sigue el criterio sistemático de la jurisprudencia en este caso, basta con que un tema referido al ordenamiento territorial del Estado (no de los municipios, entiéndase, que es la acepción de la ley 388 de 1997 y que tiene implicaciones muy diferentes) no se encuentre reservado por la Constitución como objeto de ley orgánica para que este pueda perfectamente ser regulado por una ley ordinaria y, si se observa bien, que hoy tengamos una ley “orgánica” de ordenamiento territorial, que se ha ocupado más bien de regular asuntos que no están reservados a ella, resulta incongruente.
Y lo es porque la naturaleza misma de las leyes orgánicas, tal como lo dispone el artículo 151 de la Constitución es la de ser normas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”, es decir, tienen un carácter supra-legal y determinante de las condiciones y requisitos que deberán reunir las leyes que se encuentren cobijadas por su espectro.
Una ley “orgánica” que contenga asuntos que le cabría desarrollar plenamente a cualquier ley ordinaria, no puede entonces imponer condiciones a otras leyes ordinarias que en el futuro se dicten. Eso es, por decirlo así, presuntuoso. Las leyes ordinarias que fueren a tratar dichos temas podrían desconocer, sin riesgo de inexequibilidad alguna, dichas disposiciones, pero esto traería innecesarias dudas y debates alrededor de ello, lo que añadiría inconvenientes políticos a su normal estudio y trámite.
Total, la técnica jurídica, para decirlo de una manera más bien impersonal y sin suspicacia alguna, no ha sido la más apropiada y esto ha distraído la cuestión porque la simple denominación de “orgánicas” de las normas traídas por la ley 1454 de 2011 es apenas, me temo, un pomposo nombre sin contenido propio.
No me detengo más en el análisis del contenido de la ley 1454 de 2011, pues estimo que en todos los casos, nos encontraremos con similares apreciaciones a las ya hechas y esto hace pensar que en esta oportunidad volvieron a quedar frustradas las más amplias expectativas de alcanzar un texto que regule, en forma definitiva, las materias – así sea solo algunas de ellas- cuyo desarrollo permanece trunco en nuestro país.
Puede que tenga que concluirse que esto sea resultado de la propia dinámica de las fuerzas políticas de nuestro Estado, que sus razones tendrán, y muy respetables, seguramente, para que ello no haya podido proceder.
Sin embargo, intuyo que estas no han de permanecer así por mucho más tiempo. Las circunstancias del país lo van a demandar, más pronto de lo que se pueda creer y quizá hasta sean motivo de un intenso re-examen a nivel constituyente.
*jerosamsal@gmail.com
