Por: Diana Richardson*
Algunas Reflexiones sobre las Modificaciones del Decreto 1446 de 2011
Es evidente el empeño del Gobierno Nacional en adoptar medidas que impulsen la definitiva inserción del país en los mercados internacionales, bajo esquemas normativos previsibles, que brinden mayor transparencia y flexibilidad en materia de procedimientos y sanciones aduaneras, entre otras.
Parte de ese objetivo, se vislumbra en el decidido propósito de poner en vigencia un nuevo estatuto aduanero que adopte las directrices impartidas por la Organización Mundial de Aduanas OMA, para la armonización de los regímenes aduaneros, y cuyo texto definitivo se encuentra en proceso de ser aprobado, en un período cercano.
No obstante, mientras ello ocurre, y ante la indiscutible necesidad de adoptar mecanismos precisos, que permitan flexibilizar los procesos de comercio exterior, haciéndolos más eficientes y ágiles, se ha expedido el Decreto 1446 de 2011, (clic para ver) sobre el que vale la pena plantear algunas consideraciones.
El Decreto 1446 efectúa algunas modificaciones al Estatuto Aduanero en tres temas: introducción de mercancías provenientes de zonas francas al territorio aduanero nacional, corrección de errores u omisiones en descripción de mercancías con el ajuste de la correspondiente causal de aprehensión, exportación por tráfico postal y envíos urgentes, y contempla el tráfico transfronterizo haciendo alusión a las Decisiones de la CAN que regulan la materia.
En lo que se refiere a las zonas francas, aunque no es mucho lo que se modifica, sí despierta varios interrogantes la variación propuesta en materia del pago de importaciones, generadas en la introducción de mercancías desde aquellas, al resto del territorio aduanero nacional.
De este modo, con el Decreto en comento, se amplía el término para efectuar el pago de la importación al prescribir que el mismo debe realizarse a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de presentación y aceptación de la declaración (1), en caso contrario, se deberá volver a tramitar una nueva declaración. Esto implica que el pago de la importación, es decir, de los tributos aduaneros asociados a la misma, ya no sigue las reglas generales del artículo 124 del E.A., al cual se le adiciona un parágrafo para establecer lo señalado. Frente a ello, cabría anotar que no sería viable realizar el pago de la importación dentro del plazo para presentar la declaración anticipada, declaración de corrección, declaración de legalización, declaración de modificación o declaración consolidada de pagos, tal como lo permite el régimen general para el pago de los tributos aduaneros, previsto en el artículo 124 del E.A., dado que la norma modificatoria es especial, referente exclusivamente al tema de la introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional desde una zona franca, y la misma no contempla otras posibilidades o momentos para efectuar el pago de la importación.
Nótese que la norma modificatoria hace plantear el interrogante relativo al régimen aplicable en materia de oportunidad para la exigibilidad del pago de los tributos aduaneros, cuando el importador no paga dentro de los dos meses contados a partir de la presentación y aceptación de la declaración, sino que tramita una nueva declaración contra el vencimiento de dicho término, dando cabida a que a partir de la presentación y aceptación de la nueva declaración se cuenten nuevamente los dos meses en que debe realizar el correspondiente pago. Ahora, válido sería también entender, que si ya han pasado los mencionados dos meses, sin efectuar pago alguno de la declaración, se requiera tramitar una nueva a fin de realizar el pago de manera inmediata, dado que se establece que el pago se efectuará “a más tardar dentro de los dos meses..”, pero tal entendimiento, aunque sano, no resulta del todo claro, al prescribir que el término de los dos meses, se cuenta una vez presentada y aceptada la declaración, dejando abierta la posibilidad de que a partir de esa segunda declaración, corran nuevamente los dos meses en que puede efectuar el pago.
Ahora, es claro que cuando el importador no tramita una nueva declaración de importación, al no pagar dentro de los dos meses contados a partir de la presentación y aceptación de la declaración inicial, el término para el cobro de los tributos, se contará a partir de su aceptación, puesto que la declaración, una vez aceptada, se entiende habilitada como recibo de pago para la cancelación de los tributos aduaneros (2). El cuestionamiento, se recalca, surge frente al caso de importadores que llegaren a efectuar el trámite de una nueva declaración, pues podría entenderse que se faculta para que se cuenten nuevamente los dos meses de plazo a partir de su aceptación, lo cual incluso, podría llevar al extremo de que un importador intente en más de una ocasión extender términos, vía presentación de otra declaración, previo el vencimiento del plazo señalado. En este orden, no sobraría que La Administración efectúe la precisión pertinente, a fin de no abrir la puerta a la ocurrencia de controversias generadas en situaciones como la planteada.
*Por otro lado, en lo que respecta a descripción de mercancías, el Decreto representa un avance digno de reconocimiento, en la medida que permite al importador corregir sin sanción por concepto de rescate, mediante la presentación de declaración de legalización, prácticamente cualquier error u omisión que en materia de descripción de mercancías, hubiere cometido en la correspondiente declaración de importación, dentro del término de cinco (5) días posteriores a la diligencia de inspección física aduanera. La modificación radica en que la posibilidad de corrección sin sanción ya no se refiere únicamente a omisiones parciales en la serie o número que identifican la mercancía, como señalaba la norma anterior (3), sino que se extiende a errores u omisiones en cuanto a la “referencia, modelo, marca, o se advierta descripción incompleta de la mercancía que impida su individualización o se detecten otros errores u omisiones”. Así, se resalta la manera en que la norma faculta la posibilidad de subsanar cualquier error u omisión, por evidente que sea, al permitir que se trate de aquellos que impiden identificar la mercancía; y, el que se extienda a “otros errores u omisiones”, representa que los casos de descripción señalados en la norma no son taxativos, permitiendo ampliar dicha posibilidad a diversos yerros o inexactitudes.
En consecuencia, se deroga la norma que establecía la sanción del 3%, sobre el valor aduanero de la mercancía, que por concepto de rescate, debía pagar el importador cuando el error u omisión, no fuere parcial y no permitiera identificar la mercancía. Es importante señalar que en materia de descripción, lo que generaba la sanción aduanera era que el error u omisión fuere de tal entidad que no permitiera singularizar e identificar la mercancía, de forma tal que se pudiere inferir que la descripción ofrecida por el importador amparaba otra diferente a la presentada la Autoridad Aduanera, lo que merecía el que se incurriera en la sanción anotada, a fin de subsanar y rescatar la mercancía. Con la modificación, se reitera, se amplía el espectro de yerros o inexactitudes de posible enmienda, mediante el procedimiento y en la oportunidad así prevista, sin sanción alguna.
En similar sentido, el Decreto señala la posibilidad de presentar declaración de legalización, sin sanción, para subsanar errores u omisiones en descripción, dentro de los treinta (30) días posteriores al levante de la mercancía, siempre y cuando, el error u omisión no genere la violación a una restricción legal o administrativa y el trámite sea realizado por el importador voluntariamente (4). En este punto, la modificación permite ampliar el término para efectuar la legalización en comento a treinta (30) días, pues antes ello era viable dentro de los quince (15) días posteriores al levante. Asimismo se amplía la mencionada posibilidad, frente a inconsistencias relativas al modelo y la marca que figuren en la declaración de importación, advirtiendo que aquí, el tratamiento no se extiende a errores u omisiones que impidan individualizar la mercancía ni a “otros errores”, como sí se permite para el caso de los que se detecten durante la inspección física aduanera, arriba expuesta.
Por su parte, para poder legalizar según éste procedimiento post levante de mercancía, se mantiene la condición de que el error no conlleve la violación a una restricción legal o administrativa para la importación, lo que implica que no se trate de mercancías sometidas a vistos buenos, licencias previas, registros sanitarios, entre otras, a lo que vale la pena agregar que, sería factible efectuar la legalización en estos casos, en la medida que se demuestre el cumplimiento del correspondiente requisito, según lo permite el artículo 228 del E.A, en su penúltimo inciso (5).
Igualmente, permanece el que sea posible la legalización de mercancía bajo el esquema en mención, en la medida que ésta se realice a iniciativa y por voluntad del importador, es decir, que el error u omisión de que se trate, no sea detectado con ocasión de un proceso de control posterior por parte de la Autoridad Aduanera, pues en este evento, habrá lugar a imponer el régimen sancionatorio que corresponda, lo cual implica la eventual aprehensión y decomiso de la mercancía.
Ahora, no sobre plantearse sobre la conveniencia de que se hubiere permitido efectuar éste procedimiento de legalización de mercancía, no dentro del límite de treinta (30) días posteriores al levante, sino en cualquier tiempo, puesto que, por un lado, el mismo se refiere a yerros u omisiones que no impiden la singularización de mercancías, es decir, no cobija situaciones en que se pueda inferir que se trata de mercancías diferentes a las inicialmente declaradas; y, por otro lado, es de suponer que frente a un importador que advierta la inconsistencia en la descripción, con posterioridad a dicho término, prefiera no subsanar mediante la declaración de legalización, presentada voluntariamente de manera extemporánea, asumiendo el riesgo de un control posterior, que bien puede ocurrir o no, a fin de no exponer la mercancía a una posible aprehensión.
No obstante lo anterior, la causal de aprehensión y decomiso asociada a errores u omisiones en la descripción, también fue modificada (6)representando un significativo avance al sujetar la imposición de dicha sanción a casos en que aquellos “…impidan la identificación o individualización de la misma, o no se pueda establecer su correspondencia con la inicialmente declarada”.
De este modo, bien vale aclarar que si el error u omisión no es de aquellos que conlleven un cambio en la subpartida arancelaria, ni en su esencia o naturaleza, ni en el régimen de importación aplicable, ni en el valor de los tributos aduaneros declarados, no debe haber lugar a aprehender y decomisar la mercancía, pues se insiste, ésta sanción requiere para su imposición, que se trate de errores u omisiones de tal envergadura, que se infiera la existencia de una mercancía diferente a la inicialmente declarada, y siempre que no hubieren sido subsanados dentro de los cinco (5) días posteriores a la inspección física aduanera, según se señaló.
Lo anterior, por supuesto, implica una positiva novedad frente al manejo de la causal de aprehensión y decomiso, pues anteriormente existía mayor facultad para que el funcionario procediera a su imposición, frente a errores u omisiones insignificantes, producto de un error involuntario en muchos casos, dada la redacción de la norma reformada, que se refería a casos de errores u omisiones en general, sin precisión a que los mismos desdibujaran la esencia o naturaleza de la mercancía declarada, como sí quedó con la modificación dada por el Decreto 1446.
Es de resaltar, entonces, cómo es posible ahora subsanar sin sanción, mediante el trámite de legalización, errores u omisiones tan relevantes que conlleven la no singularización de la mercancía, en la oportunidad de los cinco (5) días posteriores a la inspección física aduanera, esto es, dentro del proceso de importación(7)y con anterioridad al levante; pero a contrario, este tipo de yerros e inexactitudes, no son objeto de la legalización posterior al levante y son condición indispensable para que proceda la aprehensión y decomiso de la mercancía.
Se trata así, de que el importador cuente con mayores oportunidades para subsanar sin sanción errores u omisiones, detectados en la inspección, por notables que ellos sean, pero que al mismo tiempo no pueda ser sancionado con aprehensión y decomiso frente a inconsistencias menores en la descripción, en las que bien puede incurrir cualquier importador.
Finalmente, el Decreto contempla la exportación bajo el régimen de tráfico postal y envíos urgentes a fin de impulsar el reciente programa Exportafácil e incluye la normativa andina referente a tráfico transfronterizo, que no serán objeto de comentarios en la presente oportunidad.
* Diana Richardson Peña, Abogada de la Universidad Externado de Colombia, especialista en Derecho Aduanero de la misma Universidad y en Derecho Tributario de la Universidad del Rosario, graduada en Desarrollo Directivo del INALDE, Escuela de Negocios de la Universidad de la Sabana, se ha desempeñado como abogada de Impuestos y Servicios Legales de la Firma KPMG, así como asesora legal externa de diversas empresas, ha publicado numerosos artículos jurídicos en materia tributaria, cambiaria y de comercio internacional, y participado como conferencista en diversos foros y seminarios.
Notas de pié de página:
- La presentación de la declaración debe realizarse ante la administración aduanera con jurisdicción en el lugar donde se encuentre la mercancía, a través del sistema informático aduanero y su aceptación equivaldrá a la asignación de número y fecha por parte de la autoridad aduanera. (Arts. 120 y 123 del E.A.).
- Artículo 82, Resolución 4240 del 2000.
- Se modifica el numeral 4º del artículo 128 del E.A.
- Modifica el parágrafo 1º del artículo 231 del E.A.
- “No procederá la declaración de legalización, respecto de las mercancías sobre las cuales existan restricciones legales o administrativas para su importación, salvo que se acredite el cumplimiento del respectivo requisito”.
- Se modifica el numeral 1.6 del artículo 502 del E.A.
- Artículo 126 del E.A.