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Jerónimo Samper Salazar*
En reciente editorial de El Tiempo (01-02-08) se mencionó la propuesta que algunos sectores de la costa atlántica, encabezados por el gobernador Verano de la Rosa, han hecho para constituir una Región Administrativa y de Planificación que congregue a los departamentos de la costa caribe colombiana.
Este comentario editorial merece una serie de reflexiones que se pueden ir presentando por partes y que se refieren a la organización del Estado colombiano, desde el punto de vista territorial, es decir, el concerniente a la división territorial del mismo, a partir de la constitución política de 1991.
Es tan importante el asunto, que desde el inicio mismo de la constitución, artículo 1, ya se menciona, dentro de los principios que gobiernan a nuestro Estado, el de la autonomía de las entidades territoriales, seguido al de república unitaria, lo que resume el paso histórico de una organización eminentemente centralista a otra de carácter descentralista, sin pretensiones federalistas, claro, pero de todas maneras supeditada al desarrollo posterior que se le deba dar al punto, a través de una o varias leyes orgánicas de ordenamiento territorial (no existe consenso entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, Sala de Consulta, sobre si debe ser un único texto o no), cuestión que viene siendo objeto de numerosos intentos desde la promulgación de la constitución hasta el día de hoy, sin éxito .
Autonomía de las entidades territoriales y conformación de las Regiones Administrativas y de Planificación
Al respecto de esto, a más de la información que se pueda conocer acerca del desarrollo político y administrativo que han tenido otros Estados en la materia (el caso español suele ser muy mentado, ya que allí se habla del régimen autonómico del Estado), no queda más remedio que referirse a los criterios que se han ido consolidando por parte de la jurisprudencia nacional, alrededor del alcance del concepto de autonomía territorial, como conjunto de atributos y extensión de competencias de las entidades territoriales (que al momento son los departamentos, los distritos y los municipios, porque aún no se han conformado las entidades territoriales indígenas ni las regiones y provincias, artículo 286, C.P.), frente a la ley, es decir, a la posibilidad de esta de desarrollarla o a la ineptitud de la misma para vulnerarla, todo dentro de unos límites descritos por la jurisprudencia.
Por una parte, se ha dicho que “la autonomía de que gozan las diferentes entidades territoriales no es un mero traspaso de funciones y responsabilidades del centro a la periferia sino que se manifiesta como un poder de dirección política, que le es atribuido a cada localidad por la comunidad a través del principio democrático y en especial al municipio que se constituye en la entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado” (Sentencia C-535 de 1996 de la Corte Constitucional), lo que además, según la Corte, también hace presumir un poder de dirección administrativa, consecuente con dicho atributo primordial.
Quiere esto decir que el poder político fundamental le es inherente a las entidades territoriales y no deviene de la voluntad originaria del centro (es decir, de la Nación), sino del principio democrático mismo, diríamos, constituyente del Estado. Lo que ha hecho entonces la constitución y que debe en todo momento ratificarse a través del arbitrio legal, es reconocer dicho atributo, pero dentro de un concepto unitario de organización estatal o, como lo expresa esa misma sentencia citada, ateniéndose a “ la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque monolítico” .
Por ello, en otra ocasión (Sentencia C-568 de 2003 de la misma Corte), se ha hecho mención del “límite mínimo” de la autonomía, como aquel “integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades de las Entidades Territoriales” y el “límite máximo”, como el “extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades Territoriales” (negrilla mía).
De esta manera no habría que sospechar siquiera la intención velada de una supuesta independencia, por parte de quienesquiera que aboguen por el desarrollo inmediato de propuestas integradoras de los territorios de las actuales entidades territoriales, cuando se trate de sugerir la conformación de nuevas figuras para el adelanto de proyectos comunes de desarrollo económico y social, bajo la premisa de una unidad subregional cultural e histórica evidente que busca obtener la ratificación de poderes que ya le son inherentes a dichas entidades territoriales.
La figura de la Región Administrativa y de Planificación (artículo 306, C.P.), de hecho, no consiste en la creación de una entidad territorial distinta a las que la conformarían, sino en aquella que le permite a estas hacer parte de una sola instancia decisoria (con autonomía, en este caso asimilable a la de una entidad descentralizada por servicios, personería jurídica y patrimonio propio), para la ideación y puesta en marcha de planes de desarrollo, conformada por el acuerdo de voluntades original y paritario para esos efectos, por cuya vía podrá entonces pensarse luego en la constitución de una nueva entidad territorial, una vez hayan sido determinados los requisitos generales para ello por una ley orgánica de ordenamiento territorial.
Hay diversas opiniones acerca de las bondades de esta figura como antesala de la conformación de una nueva entidad territorial (bajo los preceptos dispuestos por el artículo 307 de la C.P.), pues algunos consideran que sería mejor dar el salto sustancial hacia las regiones como entidades territoriales, en ese caso titulares de los atributos y derechos de todas ellas (básicamente los mencionados en el artículo 287, C.P.), para el ejercicio, entre otros, del derecho ciudadano a elegir sus autoridades, de administrar recursos a ellas asignadas por su calidad de tales y establecer tributos de carácter regional, y el de participar en las rentas nacionales.
Por eso, la opción de las Regiones Administrativas y de Planificación suena más fácil de sortear, pues, por ahora, no significaría un cambio sustancial en la forma de hacer política (aunque a lo mejor contribuye a su depuración), pero sí en la de propender por el mayor aprovechamiento de ventajas comparativas y de proyección de economías de escalas más eficientes, como también de concertaciones amplias para el control normativo y técnico del medioambiente (éste tiene, por lo general, una configuración que va más allá de unos simples límites territoriales diseñados por los intereses políticos) y traería muchos más efectos benéficos para el país, dentro de la perspectiva de sacarle partido a la globalización, en vez de atemorizarse ante ella.
(Esta es una serie de artículos que continuarán…)
