Proyecto de Nuevo Estatuto Aduanero

Un repaso sobre algunas novedades importantes –  Antecedentes  y Nuevos sujetos

Por: Diana Richardson*

Después de un largo tiempo de expectativa, referente a la emisión de un nuevo Estatuto Aduanero, en el que se modificara sustancialmente el actual Decreto 2685 de 1999, se ha publicado finalmente por parte de La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, el tan esperado proyecto, a fin de que el mismo sea evaluado por la comunidad interesada en opinar y participar de tan importante reforma a nuestro sistema aduanero, la cual entrará en vigencia, en principio, desde Julio del 2011.
Como antecedente a considerar, se resalta que el nuevo Estatuto Aduanero responde a la necesidad de dar cumplimiento al Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (Protocolo de Enmienda del Convenio de Kioto, Revisado de 1999), cuya observancia se recoge en la Decisión 671 de Julio de 2007 de la Comunidad Andina de Naciones CAN. De este modo, se pretende entrar en sintonía con las directrices impartidas por la Organización Mundial de Aduanas OMA, en la medida que los Países Miembros de la CAN, hacen parte de dicho Organismo.
Aunque en términos generales, podría advertirse que parte del Proyecto, observa una reorganización de las normas del actual Decreto 2685 de 1999, sin que el fondo de la regulación, en ciertas materias, difiera sustancialmente del Estatuto vigente,  es del caso resaltar algunas figuras nuevas o regulaciones que sí representan un verdadero cambio, sin pretender, desde luego, agotar la materia dada su amplitud.
En primer lugar, se aumenta considerablemente la cantidad de definiciones que pretenden brindar un significado claro a determinadas expresiones utilizadas en el texto del Estatuto. Éstas se encuentran en el artículo 5º del Proyecto, que a su turno hace parte del título I, relativo a las Disposiciones Generales. Así, varias definiciones se refieren a la implementación de nuevas figuras como el Operador Económico Autorizado – OEA -; el concepto de Destino Aduanero, que varía la estructura regulatoria de los regímenes aduaneros; otras hacen referencia a la aplicación del Acuerdo sobre Valoración de la OMC y a conceptos asociados a la aplicación de los métodos de valoración aduanera allí previstos; el concepto de Obligación Aduanera acoge lo previsto por la Decisión 671 de la CAN, en el sentido de definirla fundamentalmente como un vínculo jurídico entre la Administración Aduanera y cualquier persona que directa o indirectamente efectúe una operación aduanera, lo cual difiere un poco de la regulación actual, aunque sin mayores efectos prácticos al persistir en que dicha obligación es personal, sin perjuicio de que pueda  hacerse efectiva sobre la mercancía (1). Asimismo, se establecen varias conceptualizaciones referentes a la adopción de sistemas de control de riesgo más rigurosos, propendiendo por un tráfico de mercancías más seguro y legal.

Como novedad que vale la pena destacar, se señala la inclusión de nuevos sujetos “Operadores de Comercio Exterior”, bajo el Título II del Proyecto, estableciendo en su artículo  9º una cantidad de veintidós operadores y los define como “la persona natural o jurídica que interviene directa o indirectamente, en los destinos, regímenes u operaciones aduaneras”. Nótese que se adiciona el concepto de Destino Aduanero, el cual es concebido como género, dentro de los diversos tratamientos que se le ha de proporcionar a una mercancía  susceptible de potestad aduanera. De este modo, se preceptúan en el Nuevo Estatuto, como destinos aduaneros: a) la inclusión de las mercancías en un régimen aduanero; b) la introducción en una zona franca; c) la destrucción; y, d) el abandono. A su turno, lo que se regula de manera general en el actual Estatuto, como regímenes aduaneros, y que comprende tres en total, la importación, exportación y tránsito aduanero, son disgregados en el texto  del Proyecto, en un número de once(2), cada uno con su propia regulación. Veamos, entonces, algunos de ellos:

*Como Operadores de Comercio Exterior, se reconoce a los titulares de la habilitación de lugares de ingreso y salida de mercancías bajo control aduanero, señalándose como lugares habilitados para el efecto, los puertos, aeropuertos y cruces de frontera. Tales titulares deberán cumplir importantes condiciones para la habilitación, relacionadas con la disponibilidad de una adecuada infraestructura física y sistemas y dispositivos, que garanticen la seguridad de las mercancías y el pleno ejercicio del control aduanero.
También, se dispone en este Capítulo II, que la Administración podrá adoptar medidas para limitar el ingreso o salida de mercancías por los lugares habilitados, con fundamento en razones de seguridad nacional o de control. Es importante anotar que las medidas que se llegaren a tomar con respecto a la limitación del ingreso de mercancías no deben suponer una discriminación comercial injustificada en contra de terceros países, en contravención de las normas de la Organización Mundial del Comercio, pues es del caso recordar que ya Colombia perdió un pleito internacional ante dicha Organización contra Panamá (3), precisamente por haber limitado el ingreso de mercancías provenientes de ese país, cuando impuso que éste solo era posible por algunos puertos habilitados, entre otras medidas restrictivas proferidas en su momento frente al comercio con Panamá. De este modo, se advierte que aun cuando se permite la imposición de mayores controles y la posibilidad de limitar el ingreso de mercancías, en ejercicio de un legítimo derecho a proteger al país frente a amenazas reales o hechos concretos que atenten contra su seguridad o comercio, tales medidas deben ser proporcionales al objeto perseguido (4) y fundamentadas en situaciones objetivamente demostrables, en caso de un posible pleito internacional, como el acaecido con Panamá.

*Otra de las figuras novedosas, es el Operador Aeroportuario, definido como la persona jurídica que actúe en representación de empresas de transporte aéreo no domiciliadas en el país, en la modalidad de chárter, debiendo cumplir las mismas obligaciones que le corresponden a los transportadores. Las obligaciones de los transportadores están reguladas  en el artículo 104 y siguientes del Estatuto Aduanero vigente, coincidiendo en gran parte, con las obligaciones previstas en el artículo 49 del Nuevo Estatuto Aduanero.

*Se regula también el Depósito, dentro del aparte de los Operadores de Comercio Exterior, con la particularidad que el Depósito Aduanero, podrá constituir un régimen aduanero independiente, es decir, las mercancías podrán ser declaradas bajo la modalidad de depósito aduanero. Para ello, se requiere que las mercancías no hayan sido sometidas a otro régimen, ni se encuentren en situación de abandono, o que finalicen los regímenes de tránsito aduanero, cabotaje o las operaciones de transporte multimodal. La permanencia bajo el régimen de depósito podrá ser de un año contado a partir de la llegada de la mercancía al territorio aduanero nacional, prorrogable hasta por un término igual, y se podrá efectuar durante su permanencia en dicho régimen, operaciones de reconocimiento, conservación, examen y toma de muestras, etiquetado, colocación de leyendas de información comercial, entre otras, siempre que no se altere la naturaleza, clasificación arancelaria o afecte la base gravable para la liquidación de los tributos aduaneros. Es importante tener en cuenta que, dada la proyectada implementación de tecnologías tendientes a garantizar la seguridad de las mercancías y el control de las mismas frente a posibles operaciones de fraude y contrabando, como el anunciado SUSIR, se visualiza una gran utilidad en permitir la permanencia en dicho régimen, para  mercancías respecto de las cuales se deba emplear dispositivos de esa naturaleza. Al menos, ello facilitará la adaptación y puesta en práctica de los sistemas de seguridad.

*Por su parte, la figura de los Usuarios Frecuentes, se vislumbra como una institución en reemplazo de los actuales Usuarios Aduaneros Permanentes – UAPS – y Usuarios Altamente Exportadores ALTEX. Así por ejemplo, en cuanto a los requisitos para acceder a la calidad de UAP, se requiere, actualmente, que durante los doce meses anteriores a la solicitud, se hubieren efectuado operaciones de importación y/o exportación por un valor FOB superior a cinco millones de dólares (US$5.000.000), o acreditar dicho valor como promedio anual en los tres años anteriores a la presentación de la solicitud. Éste requisito se mantiene en el Proyecto para acceder a la calidad de Usuario Frecuente de Importación,  habiendo eliminado el requisito consistente en que se hubieren tramitado por lo menos cien declaraciones de importación  y/o exportación durante los doce meses anteriores a la solicitud.   Ahora, en el Proyecto se preceptúa el requisito de tener vigente un programa para el desarrollo de los Sistemas Especiales de Importación – Exportación (Plan Vallejo) y acreditar que durante los tres años anteriores a la presentación de la solicitud, ha desarrollado programas de esa naturaleza y que ha realizado exportaciones por un valor FOB superior a dos millones de dólares (US$2.000.000), en los doce meses inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud. Es de resaltar que los requisitos señalados en cuanto al valor de las importaciones y ser usuario de un Plan Vallejo son, en principio,  concurrentes,  haciendo más exigente la posibilidad de acceder a la calidad de Usuario Frecuente, no obstante la flexibilización para que gocen de ésta las personas naturales, como se puede observar en el artículo 115 del Proyecto, versus, el artículo 29 del actual Estatuto Aduanero.
En cuanto al Usuario Frecuente de Exportación, se observan básicamente los mismos requisitos actuales para ser ALTEX, los cuales se pueden confrontar en los artículos 116 del Proyecto y 35 del actual Decreto 2685 / 99.
Las prerrogativas o derechos de los usuarios frecuentes son también muy similares a las de los actuales UAPS y ALTEX,  salvo la supresión expresa del beneficio contenido en el literal b) del artículo 39 del actual EA, consistente en la eliminación de la inspección física aduanera para los ALTEX. El Proyecto permite contar con autorización global y permanente para realizar el aforo de las mercancías a exportar, cuando a ello hubiere lugar, en las instalaciones del Usuario. Los beneficios, tanto para usuarios frecuentes importadores y exportadores se encuentran recogidos en el artículo 117 del Proyecto, simplificando el tratamiento de ambas figuras.

*El Proyecto,  regula también, el tan esperado “Operador Económico Autorizado – OEA”, como sujeto que siendo parte de la cadena logística internacional, garantiza operaciones de comercio exterior seguras. Para acceder a dicha calidad es preciso cumplir con ciertas condiciones, requisitos y obligaciones, previstos en los artículos 124 a 126 del Proyecto, advirtiendo que pueden beneficiarse de la figura, personas naturales o jurídicas, así como pequeñas, medianas o grandes empresas. El trámite ante la DIAN para obtener la calidad es gratuito y la misma no supone autorización o requisito para realizar operaciones de comercio exterior. Se trata, en síntesis, de un sujeto tendiente a coadyuvar con la Administración en el objetivo de lograr un proceso seguro durante las diversas fases que conlleva cualquier operación de  comercio internacional.
Dentro de los beneficios y prerrogativas del OEA se resaltan,  la disminución del número de inspecciones físicas; la prelación en la realización de sus operaciones y trámites por parte de las autoridades de control; la posibilidad de actuar directamente ante la autoridad aduanera como declarantes importadores y exportadores; la autorización para llevar a cabo la inspección de mercancías objeto de exportación ordenada por la DIAN en zona secundaria, depósito habilitado y almacenadoras cuando a ello hubiere lugar, entre otras, contenidas en el artículo 127 del Proyecto.  A fin de profundizar en la figura y sus antecedentes se sugiere consultar el artículo redactado por quien escribe, publicado en:
http://www.portafolio.com.co/opinion/blogs/juridica/el-operador-economico-autorizado.

*Otro importante operador de comercio exterior expresamente reconocido en el nuevo Estatuto Aduanero,  se refiere a las Sociedades de Comercialización Internacional – C,I. , cuya regulación varía, en gran parte, frente a lo preceptuado para éstas mediante Decreto 1740 de 1994, modificado por el Decreto 93 de 2003. Así,  se adopta la definición de éstas sociedades como personas jurídicas que tienen por objeto social principal la comercialización y venta de productos al exterior, siempre que sean de origen nacional, adquiridos en el mercado interno o fabricados por productores socios de las mismas; pero, se adiciona la exigencia relativa a que las demás actividades que desarrolle la empresa, deberán estar siempre relacionadas con la ejecución del objeto social principal y sostenibilidad económica y financiera de la empresa. Además, se requiere que en el objeto social se indiquen los sectores económicos respecto de los cuales desarrollará su actividad como sociedad de comercialización internacional. Esta precisión en cuanto al alcance de sus actividades comerciales, supone una marcada limitación a las mismas, considerando que la regulación vigente les permite ejercer otras  operaciones, las cuales, se regularán por las normas que les resulten aplicables.
En cuanto a los requisitos especiales para  obtener la autorización como Sociedad de Comercialización internacional, se adiciona la necesidad de acreditar que a 31 de diciembre  del año inmediatamente anterior a la solicitud, posea un patrimonio neto cuyo valor sea igual o superior a cuatro mil quinientas UVT (5). Ahora, si la sociedad fue constituida en el mismo año de presentación de la solicitud, bastará con que acredite que su patrimonio neto contable es igual o superior a ese valor. Por su parte, el requisito consistente en presentar los estudios de mercado que incorporen su plan exportador en la forma y condiciones previstas por la DIAN, se mantiene.
Ahora, el plazo para exportar también es reducido a cuatro meses con posterioridad a la expedición del certificado al  proveedor (6), salvo que se trate de materias primas, insumos, partes y piezas que vayan a formar parte de un bien final, en cuyo caso, el plazo será de un año. Actualmente, el plazo otorgado a las C.I.  para exportar es de seis meses, con posterioridad a la emisión del certificado al proveedor. No obstante, el nuevo Estatuto Aduanero permite la posibilidad de prorrogar el término  hasta por seis meses, antes de su vencimiento, en casos debidamente justificados. Los beneficios reconocidos a las C.I., y sus obligaciones, se encuentran previstos en los artículos 138 y 139 del Proyecto.

*En último lugar, se reviven en el Proyecto de Estatuto Aduanero, las “Zonas Económicas Especiales de Exportación – ZEEE”, que habían sido generadas desde la expedición de la Ley 677 de 2001, y reglamentadas mediante los Decretos 1227 de 2002 y 2484 de 2003, estableciendo un tratamiento legal especial en materia económica y social,  para impulsar la promoción, desarrollo y ejecución de procesos de producción de bienes y servicios para exportación en los municipios de Buenaventura, Ipiales, Cúcuta y Valledupar, incluyendo posteriormente el Municipio de Tumaco.
Para ser usuario del tratamiento especial dispuesto en la Ley 677 de 2001, debe tratarse, en primer lugar, de empresas nuevas que allí se establezcan y subscriban el contrato de admisión a la zona correspondiente, sin importar su nacionalidad, es decir, no es viable que se trate de relocalización de empresa. 
Igualmente, podrán ser usuarios las personas jurídicas nacionales o extranjeras, legalmente establecidas en Colombia con número de identificación tributaria – NIT – propio, que adelanten obras de urbanización, construcción e infraestructura de servicios básicos, tecnológicos y civiles, al igual que aquellas que se dediquen a la formación de recurso y potencial humano especializado, dentro del marco geográfico.
Los requisitos de acceso a ésta figura especial se encuentran, principalmente,  en el artículo 7º de la Ley 677 de 2001(7). El Proyecto de Estatuto Aduanero, establece adicionalmente, que tratándose de proyectos industriales, se debe acreditar una inversión mínima de dos millones de dólares (US$2.000.000) de los Estados Unidos y   señala, asimismo,  la progresividad permitida en la materialización de la inversión.  Para los proyectos de infraestructura, se prescriben los mismos requisitos generales de los artículos 6º y 7º de la mencionada Ley, siendo el monto mínimo de inversión requerido de un millón de dólares (US$1.000.000).
El régimen especial  aplicable o prerrogativas, remite al tratamiento de que tratan los artículos 15 y 16 de la Ley 677 de 2001.
En cuanto al régimen fiscal reconocido a los proyectos industriales que sean calificados como elegibles en la ZEEE, se llama la atención en que, de acuerdo con el numeral 1º del artículo 16 de la Ley, se establece que éstos  tendrán un tratamiento equivalente al de los usuarios de zonas francas industriales de bienes y servicios, según el cual, constituirá renta exenta del impuesto sobre la renta y complementarios la parte proporcional de los ingresos obtenidos por ventas a mercados externos. Sin embargo, éste beneficio fue derogado, por transgredir compromisos adquiridos en el marco de la Organización Mundial del Comercio, de forma tal que actualmente se les beneficia a dichos usuarios con una tarifa del impuesto sobre la renta del 15%, en los términos del artículo 240-1 del Estatuto Tributario, sin consideración al volumen de exportaciones. De este modo, cabe aducir que los proyectos industriales de las ZEEE gozarán de tal tratamiento, relativo a la tarifa del impuesto. Igualmente, no estarán sometidos a retención en la fuente ni causarán impuesto de renta, los pagos o abonos en cuenta que efectúen al exterior por concepto de intereses y servicios técnicos, siempre y cuando dichos pagos estén directa y exclusivamente vinculados a las actividades industriales que desarrollen las sociedades constituidas para la ejecución de los proyectos, en concordancia con el artículo 54 del Estatuto Tributario. 
El régimen aduanero aplicable se encuentra en el artículo 219 del Proyecto, en donde se establece que la introducción de bienes a las ZEEE, requerirá que los mismos estén consignados a un usuario de la ZEEE en el documento de transporte, o que éste se endose a favor de uno de ellos, teniendo en cuenta que ese ingreso de mercancías desde el resto del mundo a la ZEEE, no constituye una operación de importación en estricto sentido. La importación como tal, se realizará si los bienes son trasladados al resto del territorio aduanero nacional, caso en el cual debe diligenciarse la correspondiente declaración y pagar los tributos aduaneros a que haya lugar.

*Por otro lado, cabe anotar que las agencias de aduana no se encuentran ya categorizadas en cuatro niveles, según el Estatuto vigente, a fin de fijar la cobertura para el ejercicio de su actividad,  sino que tendrán, en principio, competencia en todo el territorio nacional, siempre y cuando cumplan con el  requisito de contar con un patrimonio líquido mínimo de 20.000 UVT,  y  observen los demás requisitos del artículo 26 del Proyecto. Las agencias que pretendan operar en ciertas jurisdicciones tienen otros límites de patrimonio inferiores, previstos en el mencionado artículo.
Finalmente,  todos los operadores de comercio exterior están sometidos al cumplimiento de los requisitos generales para obtener la autorización, habilitación o declaratoria de existencia de que trata el artículo 13 del Proyecto y su término gozará de una vigencia indefinida, siempre que acrediten ante la autoridad aduanera el mantenimiento de los requisitos de autorización o habilitación y la renovación de la correspondiente garantía, según señale la DIAN.
Así las cosas, y luego de pretender hacer un acercamiento frente a algunas de las novedades reguladas en el Proyecto de Estatuto Aduanero, es del caso sugerir que el mismo sea consultado por los interesados en el tema, a fin de que contribuyan con sus comentarios, o en últimas, con miras a que  las empresas y usuarios del comercio exterior se familiaricen, desde ahora,  con la regulación que se avecina. El Proyecto, se puede consultar en:
http://www.dian.gov.co/DIAN/12SobreD.nsf/pages/Proyecto_estatuto_aduanero y se ha habilitado el correo electrónico estatutoaduanero@dian.gov.co., a fin de recibir las sugerencias o aportes del caso. 
* Diana Richardson Peña, Abogada de la Universidad Externado de Colombia, especialista en Derecho Aduanero de la misma Universidad y en Derecho Tributario de la Universidad del Rosario, graduada en Desarrollo Directivo del INALDE, Escuela de Negocios de la Universidad de la Sabana, se ha desempeñado como  abogada de Impuestos y Servicios Legales de la Firma KPMG, así como asesora legal externa de diversas empresas, ha publicado numerosos artículos jurídicos  en materia tributaria, cambiaria y de comercio internacional,  y participado como conferencista en diversos foros y seminarios. Actualmente se desempeña como Defensora del Contribuyente y del Usuario Aduanero, para la Regional Noroccidente.

Notas de pié de página:
(1) Artículo 4º, Decreto 2685 de 1999; Artículo 225 del Proyecto de Nuevo Estatuto Aduanero. Se considera, que tal concepción desdibuja el carácter personal de la obligación, al permitir que la mercancía sea perseguida aunque se encuentre en manos de terceros que nada tuvieron que ver con la operación de comercio exterior.
(2) Artículo 5º, Definiciones… Son regímenes aduaneros: 1) Importación para consumo. 2) Reimportación en el mismo estado. 3) Admisión temporal para reexportación en el mismo estado. 4) Exportación definitiva. 5) Exportación temporal para reimportación en el mismo estado. 6) Perfeccionamiento activo, son: admisión temporal para perfeccionamiento activo, reposición con franquicia arancelaria, y transformación bajo control aduanero. 7) Perfeccionamiento pasivo: exportación temporal para perfeccionamiento pasivo. 8) Tránsito aduanero. 9) Depósito aduanero. 10) Reembarque. 11) Otros regímenes aduaneros o de excepción regulados por las normas que autorizan su creación y funcionamiento…
(3) Caso WT/DS366/R de 27 de abril de 2009, en www.wto.org.
(4) El inciso 2 del Parágrafo del Artículo 41 del Proyecto, señala tales condiciones para adoptar las medidas restrictivas.
(5) El valor de la Unidad de Valor Tributario UVT, para el año 2011 es de 25.132 pesos.

(6) Es el documento mediante el cual las sociedades de comercialización internacional reciben de sus proveedores productos colombianos adquiridos a cualquier título en el mercado interno o fabricados por productores socios de las mismas, y se obligan a exportarlos en su mismo estado o una vez transformados, dentro de los términos establecidos legalmente. (Artículo 2º, Decreto 93 de 2003).
(7) “1. La inversión deberá ser nueva y por lo tanto no puede consistir en la relocalización de industria nacional o extranjera; 2. La inversión solo deberá desarrollarse dentro del ámbito geográfico de los municipios declarados como Zonas Especiales Económicas de Exportación. 3. La inversión mínima deberá ser de un millón de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$1.000.000) durante los primeros dos años, cifra que deberá ser aumentada a un millón y medio de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$1.500.000) en el tercer año y por último se aumentará a dos millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$2.000.000) en el cuarto año. 4. La inversión deberá materializarse dentro de los primeros años del proyecto, de acuerdo con los compromisos que se asuman en el respectivo contrato de admisión. 5. Como mínimo un ochenta por ciento (80%) de las ventas de la empresa deben estar destinadas a los mercados externos. 6. Asumir la obligación de cumplir con compromisos cuantificables en materia de generación de determinado número y tipo de empleos, incorporación de tecnologías avanzadas, encadenamiento con la industria nacional, permanencia en la zona, producción limpia y preservando entre otros, aspectos económicos, sociales y culturales de la zona, según las características del proyecto. 7. El Gobierno Nacional está facultado para revisar y ajustar los parámetros de acceso, con el propósito de garantizar el cumplimiento del objeto y la finalidad de las zonas Especiales Económicas de Exportación…”